Se analiza el dictamen No. 2-19-IC/19 emitido por la Corte Constitucional del Ecuador, el cual prohíbe al Consejo de Participación definitivo revisar las actuaciones del Consejo de Participación Transitorio. Esta prohibición no solo restringe la potestad para revisar sus propias actuaciones, sino que abre la posibilidad para futuros abusos del poder político con el pretexto de la creación de regímenes de transición. El objetivo de la presente investigación es determinar si la decisión de la Corte Constitucional responde a criterios políticos o jurídicos. Para ello se realiza una investigación con una metodología científica investigativa cualitativa, la cual se sustenta en la utilización de métodos como el inductivo-deductivo, el histórico-lógico. La conclusión que se obtiene es que, el Dictamen No. 2-19-IC/19 se fundamenta en criterios políticos porque se desnaturaliza la acción de interpretación y se evidencia que el órgano constitucional se excede en las atribuciones otorgadas por la Constitución del Ecuador.

Descriptores: Consejo de participación ciudadana y control social; referéndum; régimen transitorio; dictamen interpretativo; constitución.

ABSTRACT

Opinion No. 2-19-IC / 19 issued by the Constitutional Court of Ecuador is analyzed, which prohibits the definitive Participation Council from reviewing the actions of the Transitory Participation Council. This prohibition not only restricts the power to review its own actions, but also opens the possibility for future abuses of political power under the pretext of creating transition regimes. The objective of the present investigation is to determine if the decision of the Constitutional Court responds to political or legal criteria. For this, an investigation is carried out with a qualitative scientific research methodology, which is based on the use of methods such as inductive-deductive, historical-logical. The conclusion obtained is that, Opinion No. 2-19-IC / 19 is based on political criteria because the interpretation action is denatured and it is evidenced that the constitutional body exceeds the powers granted by the Constitution of Ecuador.

Descriptors: Citizen participation and social control council; referendum; transitory regime; interpretive opinion; constitution.

INTRODUCCIÓN

La Constitución de la República del Ecuador (CRE) de 2008 de Montecristi, introdujo notables innovaciones para el derecho constitucional ecuatoriano, siendo una de ellas, la migración del Estado legal, al Estado constitucional de derechos y justicia. Además, existe un cambio sustancial en la estructura del Estado, creación de 2 nuevas funciones, mejores mecanismos de participación para los ciudadanos en la toma de decisiones, fortalecimiento de la jurisdicción constitucional con la creación de la Corte Constitucional (CC), establecimiento de importantes garantías jurisdiccionales, reconocimiento de derechos a los ciudadanos, entre otros. De ésta forma, el constituyente se aparta de la clásica forma de gobierno basada en tres poderes e incorpora dos nuevas que son: la Función Electoral y la Función de Transparencia y Control Social.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) forma parte de la Función de Transparencia, y tiene como finalidad mejorar los mecanismos de participación en aras de fortalecer la democracia en sus diversas formas, además de otorgar un rol más activo a los ciudadanos frente al poder político. Empero, la situación coyuntural política que se ha vivido en la última década, ha dado paso a la creación de regímenes transitorios, con la finalidad de cambiar a las autoridades que ocupan altos cargos en cada función estatal para designar a otras, las cuales ejercerán las funciones encomendadas por un lapso determinado. La figura de régimen de transición, no se encuentra regulada en la CRE, por lo cual, su utilización puede generar conflictos institucionales y legales.

Ahora bien, la jurisdicción constitucional, se fortaleció con la entrada en vigencia de la CRE, y estableció a la CC como el máximo órgano de interpretación de la carta fundamental, y dentro de las atribuciones que se le confirieron, puede emitir dictámenes que tendrán carácter vinculante (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008). La misión de este organismo es velar por el respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos, hacer respetar la supremacía constitucional, precautelar el principio de separación de poderes, entre otras. Por ello juega un rol preponderante dentro del Estado y su orden democrático, aseverando que en sus decisiones no solo responden a aspectos jurídicos sino políticos.

De esta manera, se emite el Dictamen No. 2-19-IC/19, previa solicitud del Dr. Julio Cesar Trujillo en su calidad de Presidente del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio (CPCCS-T), quien busca que se interprete el alcance de la Pregunta 3 y el Anexo 3 del Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero del 2018, así como el articulo 208 numerales 10, 11 y 12, y el artículo 209 de la CRE en relación a la Pregunta 3 y Anexo 3. La decisión del dictamen prohíbe que las actuaciones del CPCCS-T puedan ser revisadas por el CPCCS definitivo (CPCCS-D), generando un debate en torno a dos instituciones con distinta legitimidad democrática, similares atribuciones y que se presentan en un contexto político complejo para el Ecuador. La decisión de la CC, solventa este conflicto, pero es pertinente analizar los argumentos que se planean.

Siendo las cosas así, resulta claro que el Dictamen No. 2-19-IC/19, supone un candado para que el CPCCS-D pueda revisar las actuaciones del CPCCS-T, restringiendo su potestad de revisión. Si bien es cierto, la CC haciendo uso de sus atribuciones constitucionales y legales, interpreta el contenido de la Pregunta 3 y del Anexo 3 del Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero del 2018, fijando el alcance de las mismas, sin embargo no permite que se verifique si las actuaciones y decisiones del órgano transitorio se dieron conforme a derecho y respetaron el debido proceso. Además crea una suerte de inseguridad jurídica, pues la figura de régimen de transición no está normada ni regulada y por lo tanto puede prestarse para abusos del poder político.

La CC con su dictamen permite presumir que, actúa sin independencia, por cuanto su decisión parece responder más a intereses políticos, que a criterios jurídicos. Esta actuación, le resta legitimidad democrática, porque no deja claro si está para velar por el respeto y la supremacía constitucional, además de los derechos y principios, o si adopta un postula política. La carga argumentativa de este dictamen, tampoco permite tener un mejor panorama sobre los criterios utilizados para tomar la decisión que se conoce. Con los antecedentes expuestos, se puede establecer que el problema de la presente investigación es: ¿Cómo determinar si la decisión de la Corte Constitucional responde a criterios jurídicos o políticos sobre la prohibición de revisión de actuaciones del CPCCS-T? De tal forma que el objetivo es: Analizar la prohibición de revisión de las actuaciones del CPCCS-T emitida por la Corte Constitucional.

DESARROLLO

La Corte Constitucional y el CPCCS a la luz de la CRE del 2008.

Como se mencionó en líneas anteriores, el Ecuador dio un cambio sustancial con la entrada en vigencia de la CRE de 2008, generando una serie de innovaciones tanto en su parte dogmática, así como en su parte orgánica. Un factor diferenciador que sobresale es el hecho de que la clásica división de funciones que se mantenía en la Constitución de 1998 y que establecía a la función ejecutiva, legislativa y judicial, cambió con la CRE de 2008, la cual estableció 5 funciones, mantenido las 3 anteriores más la función de participación ciudadana y la función electoral (Grijalva, 2012).

Este cambio en la estructura del Estado y sus funciones, se aparta del clásico modelo de tres poderes que se ha utilizado en todo el mundo durante varias décadas. La separación de poderes surge como una combinación de dos doctrinas dentro las cuales, la primera se refiere a la separación de poderes y la segunda tiene que ver con los frenos y contrapesos. Por ello la separación de poderes es un principio del Estado constitucional moderno que tiene como finalidad procurar que el ejercicio del poder público sea equilibrado y adecuado (Bacigalupo, 1997). Otro aspecto a considerar es que, el principio de separación de poderes es fundamental para la democracia de cualquier régimen político debido a que sus órganos ejercen un contrapeso entre sí, y además, de controlarse, obran uno con respecto del otro (Betancur y Calvo-Sotelo, 1993).

Con gran frecuencia existen fricciones entre los poderes del Estado, cuando uno de ellos intenta abusar o extralimitarse en el desempeño de sus funciones, y ante esta situación es necesario poner un freno a cualquier clase de excesos provenientes del órgano en cuestión. Justamente el principio que se analiza, permite que, ante un eventual abuso de poder por parte de una de las funciones estatales, sean las otras las que deban tomar los correctivos necesarios para que se reestablezca el orden entre ellas (Páez, 2006).

La historia política del Ecuador no está exenta de esta problemática, pues uno de los poderes que siempre ha sido un blanco apetecido por los gobiernos de turno, es el judicial, debido a que, su control permite crear impunidad sobre casos controversiales, corrupción y otros. En los últimos años se evidenció una serie de abusos sistemáticamente ejecutados por todas las funciones del Estado, en el cual, el poder ejecutivo planteaba reformas legales o constitucionales al poder legislativo, sobre aspectos que mucha de las veces resultaba lesivo para los ciudadanos, quien, a su vez, por la amplia mayoría de asambleístas afines al gobierno, aprobaban toda clase de normas, incluso sin seguir los procedimientos legislativos pertinentes (Sánchez, Sánchez Espinosa, Sánchez Espinosa & Sánchez Espinosa, 2019).

Para agravar esta situación, la función judicial no daba las respuestas necesarias cuando se demandaba cualquier vulneración de derechos, sea en la jurisdicción ordinaria o en la constitucional. Este antecedente es un ejemplo claro de lo perjudicial que es para la democracia y la institucionalidad de un Estado, el no tener la independencia y el control necesario para frenar los abusos y excesos entre los poderes del mismo, y evidencia la importancia del principio de separación de poderes, además de la gran responsabilidad que la CRE le otorga a la CC.

Por esta razón, la jurisdicción constitucional se fortalece con la entrada en vigencia de la CRE de 2008, en donde se presenta a la CC como su máximo órgano, y se dota de mayor solidez y amplias atribuciones, y cuya misión es ser un órgano de control, de interpretación y administración de justicia constitucional (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008). Las decisiones de este órgano, además de tener un carácter vinculante, permiten que se respete los derechos reconocidos en la carta fundamental, y por consiguiente, la supremacía constitucional. Otro aspecto a considerar es el control que ejerce sobre actos de los poderes públicos, evitando de esta manera posibles vulneraciones a los derechos de los ciudadanos.

En este sentido, la CC juega un rol trascendental en el control de las decisiones de los gobernantes, por lo cual su función no solo es jurisdiccional sino también política, sin embargo, para tomar cualquier decisión, debe gozar de independencia y autonomía respecto de grupos políticos, económicos o de cualquier índole. La justicia constitucional en sí misma, debe ejercerse sin ningún tipo de injerencias, pues resulta difícil que un órgano que pretende hacer control, lo realice si pertenece a un órgano controlado, lo cual afectará también la división de poderes (Oyarte, 2019).

Otra atribución otorgada a la CC en el artículo 436 numeral 1 de la CRE, es aquella en la cual se establece que la Corte es el máximo órgano de interpretación de la Constitución y tratados internacionales de derechos humanos (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008). La norma suprema al estar conformada por principios, reglas y valores, es claro que su contenido no siempre va a ser explícito y por ello, va a requerir de interpretación. Para cumplir con este objetivo, en un Estado constitucional se prevé varias formas de interpretación, y a pesar de ello, solo una será la auténtica y de última instancia y es aquella realizada por una Corte Constitucional, la cual además, permitirá un mejor desarrollo del ordenamiento jurídico (Montaña, 2012).

La interpretación es una herramienta de gran ayuda para el derecho, debido a que, en varias ocasiones, los preceptos legales o constitucionales, pueden tener ambigüedades, un contenido indeterminado o simplemente adolecer de errores de redacción. Es por ello que mediante esta actividad, se aclara o explica el sentido o el contenido del derecho, pudiendo incluso delimitarlo (García, 2004). Para lograrlo, la Corte puede emitir dictámenes o sentencias.

Por otra parte, aunque el constituyente estableció 5 funciones del Estado, para objeto de la presente investigación, es pertinente enfocarse en la Función de Transparencia y Control Social y más específicamente en el CPCCS. Este órgano fue reconocido en la CRE en los artículos 207 al 210, en los cuales se determinan sus objetivos, la forma de selección de sus integrantes, atribuciones encomendadas, de entre las cuales está: La promoción de mecanismos de participación ciudadana, estimulación de procesos de deliberación pública para dar un rol más activo a la ciudadanía frente al poder público. Se estableció además la lucha contra la corrupción y la designación de múltiples autoridades.

Otra finalidad corresponde a mejorar la rendición de cuentas que las instituciones públicas deben brindar a los ciudadanos en el Ecuador, además de propiciar la participación política de los mismos (Ardaya, y otros, 2019). Este órgano desde sus inicios generó cuestionamientos pues, muchas de las autoridades seleccionadas por el mismo durante el mandato del Econ. Rafael Correa Delgado, fueron acusadas de actuar con poca probidad y ser afines al gobierno de turno, y en tal virtud, sus actuaciones no se daban en estricto apego a la CRE. La elección del Lcdo. Lenín Moreno Garcés como presidente en 2017, además de las fricciones que generó con su predecesor, produjo una serie de críticas y desacreditación al CPCCS.

Antes los cuestionamientos inferidos por el primer mandatario al CPCCS, surge la propuesta de un referéndum por iniciativa del Presidente de la Republica, la cual se materializa con el Referéndum-Consulta Popular llevada a cabo el 4 de febrero de 2018, en la cual se plantearon 7 preguntas. 5 de ellas buscaban realizar enmiendas a la Constitución por la vía del referéndum según lo establecido en el artículo 441 numeral 1 de la CRE, y 2 preguntas fueron por Consulta Popular al pueblo de conformidad al artículo 147 numeral 14 de la norma ibídem. Estas dos formas de participación democrática gozan de legitimidad por estar reconocidas en la norma suprema. Para objeto de la presente investigación es preciso centrarse en la Pregunta 3 y Anexo 3.

Referéndum-Consulta Popular de 4 febrero de 2018. Convocatoria, Pregunta 3 y Anexo 3.

El Referéndum - Consulta Popular inicia con la convocatoria mediante decreto ejecutivo del Presidente de la República, en la cual se hace una breve reseña sobre la creación del CPCCS, así como la finalidad que persigue el mismo. Se argumenta sobre el derecho de los ciudadanos a participar de forma más activa y directa en los asuntos de interés público, para de esta manera, tener un rol protagónico en la toma de decisiones de las autoridades y así mejorar el sistema democrático (Moreno, 2017). Se detalla la situación problemática, el mal uso que se dio a este órgano, el incumplimiento de la misión encomendada, razón por la cual el soberano decidirá mediante referéndum sobre las autoridades en funciones y las designadas por el mismo.

De aprobarse esta convocatoria su nueva designación será por votación popular. Posteriormente se plantea la creación de un CPCCS transitorio, para poder viabilizar los cambios que se persiguen mediante el referéndum, además de establecer la finalidad de este órgano y la forma en que se deberá conformar el mismo, esto es mediante 7 ternas enviadas por el Presidente y elegidas por la Asamblea Nacional (Moreno, 2017).

Se debe mencionar que desde la convocatoria ya se encuentran serias falencias, por cuanto se plantea enmendar la CRE respecto de la conformación de los miembros del CPCCS, el cual se deberá realizar mediante el proceso de enmienda constitucional, pero a la vez se plantea consultar al pueblo para que se cree un consejo con funciones transitorias. Esto genera dudas porque se pretende sobre un mismo aspecto mezclar dos formas de participación democrática que deberían manejarse por cuerdas separadas. En la convocatoria constante en el Decreto 229 se hace constar la Pregunta 3 y el Anexo 3. Posteriormente en el Referéndum-Consulta Popular de 4 febrero de 2018 la pregunta y anexo antes citados fueron puestos a consideración del pueblo ecuatoriano, con el siguiente texto:

3.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros, y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos, de acuerdo al Anexo 3?. (Consejo Nacional Electoral, 2018, p. 5)

Esta pregunta recibió un amplio y favorable apoyo del pueblo ecuatoriano, sin embargo se debe analizar su estructura y contenido a fin de determinar los errores de la misma. En primer lugar se evidencia problemas en su redacción, pues se mezclan dos formas de participación democrática, esto es, una enmienda y una consulta popular en una misma pregunta. La Pregunta 3 inicia con el siguiente texto: “Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social”. El texto precedente puede considerarse como una pregunta independiente y es netamente de referéndum pues su finalidad es la enmienda de la Constitución.

A continuación se interpreta una segunda pregunta cuando se establece: “así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros”. Este texto correspondería a una consulta que se formula a los ciudadanos, pues no responde a una modificación que se vaya a realizar al texto de la carta fundamental. Una verifica una tercera pregunta cuando se menciona: “y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones”. Aquí también se trata de un tema de consulta popular porque se pone a consideración del votante la posibilidad de crear un órgano transitorio, aspecto que de igual forma no cambiará el contenido de la CRE.

Finalmente se podría plantear una cuarta pregunta, cuando se menciona: “tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos, de acuerdo al Anexo 3”. Nuevamente se plantea al soberano la posibilidad de otorgar determinas potestades a un órgano transitorio, aspecto que no puede ser tratado mediante una enmienda constitucional. Como se puntualizó en líneas anteriores, la Pregunta 3 sometida a referéndum - consulta popular adolece de graves vicios de forma y de fondo, pues en su texto se mezclan asuntos de reforma a la Constitución mediante enmienda y otros de consulta popular. Sin embargo, se puso a consideración del soberano esta pregunta, el cual la aprobó, sin saber de los errores que contenía.

Dentro de este orden de ideas, es necesario también hacer alusión al Anexo 3 de la Pregunta 3. Sobre este particular, en su contenido se encuentra una disposición referente al cese de funciones de los consejeros principales y suplentes del CPCCS y desde cuando producirá efectos. Por otra parte se detalla el texto de cada artículo que se va a enmendar, y en tal virtud, se agrega un tercer inciso al artículo 112 de la CRE, además se sustituye el inciso primero del articulo 205 y de igual modo se sustituye el inciso tercero del articulo 207 y sobre este mismo se agrega un cuarto inciso (Moreno, 2017).

Además se establece el régimen de transición dentro del cual se detalla todo el procedimiento por medio del cual se conformará el CPCCS-T, incluyendo la forma de designación de los 7 miembros, la misión del órgano, las potestades y los plazos para realizar las actuaciones encomendadas. De entre las potestades asignadas, una que se destaca es la de evaluar el desempeño de las autoridades que fueron designadas por el CPPCS cesado, y de considerarse necesario, podrían dar por terminado los periodos de manera anticipada (Moreno, 2017). Es preciso aclarar que se evaluará a autoridades designadas directamente por el CPCCS. Al ser aprobada esta pregunta, fue creado el CPCCS-T, y se produjo el cese de funciones de los miembros del CPCCS que hasta ese momento se desempeñaban en el cargo.

CPCCS-T vs. CPCCS-D. Atribuciones, actuaciones y legitimidad democrática.

La transición es un proceso cuya particularidad radica en que se presenta con un inicio y un fin plenamente determinado en el tiempo, dentro del cual se producen cambios de diferente índole, sean estos políticos, culturales, económicos o de otra naturaleza (Arias, 2012). Una característica que salta a la vista inmediatamente es la relacionada con la temporalidad del órgano que se establece como transitorio, en virtud de que, tiene un período de vigencia plenamente definido. Otro aspecto a considerar son los cambios significativos que trae consigo. El CPCCS-T del Ecuador no será la excepción.

Como consecuencia del Referéndum - Consulta Popular de 4 de febrero de 2018, se modificó la forma de designación de los 7 consejeros, pues antes de la enmienda aprobada eran propuestos por organizaciones y la ciudadanía y seleccionadas por el Consejo Nacional Electoral mediante concurso público de méritos y oposición. La nueva modalidad será por elección popular de los 7 miembros. Este cambio se produjo sustituyendo el inciso tercero del artículo 207 de la CRE. Se estableció además la prohibición de haber pertenecido a algún partido o movimiento político durante los últimos 5 años para los aspirantes a los cargos de consejeros y consejeras que vayan a participar en elecciones. Esto como consecuencia de la inclusión del cuarto inciso al artículo 207 de la norma suprema.

Se prohibió además a los partidos y movimientos políticos, para que postulen candidatos al CPCCS, reforzando de esta manera la idea de que, los nuevos consejeros que se elijan mediante sufragio universal, no deberán estar ligados o ser militantes de grupos políticos. Este texto se incorporó mediante un tercer inciso al artículo 112 de la CRE. Se sustituyó además el primer inciso del artículo 205, en el cual se trata temas de fuero, enjuiciamiento político, duración de periodo de los miembros del CPCCS y otros temas. Todos estos como consecuencia de las enmiendas realizadas a la norma suprema.

En lo referente al régimen transitorio constante en el Anexo 3 a la Pregunta 3, al CPCCS-T se le otorgaron las atribuciones establecidas en el Art. 208 numerales 10,11 y 12 de la CRE, pero además se le confirió la potestad de evaluar a las autoridades designadas por su órgano predecesor, y de considerar necesario, podía dar por terminado anticipadamente sus periodos, como en efecto sucedió. El mecanismo regular para cesar en funciones a los integrantes del CPCCS es mediante un juicio político sustanciado en la Asamblea Nacional conforme lo establece la CRE en su Art. 131.

Una vez evaluadas las autoridades designadas por el CPCCS cesado, fueron cesadas las siguientes: Los miembros del Consejo de la Judicatura, del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral, Defensor del Pueblo, Superintendente de Comunicación e Información, Superintendente de Economía Popular y Solidaria, Fiscal General del Estado, Contralor General del Estado, Defensor Público, siendo estos tres últimos casos que tuvieron sus particularidades. Además se cesó en funciones a la Corte Constitucional, por lo cual se obtuvieron 27 funcionarios cesados de un total de 28 (Trujillo, y otros, 2019).

Un caso en particular generó controversias y fue el de la CC, pues a criterio de abogados constitucionalistas y entendidos en la materia, este órgano no podía ser evaluado por el CPCCS-T, pues en el Anexo 3 de la Pregunta 3 se establece que el órgano transitorio solo puede evaluar a las autoridades designadas por CPCCS cesado (Moreno, 2017) . La conformación del órgano jurisdiccional se establece en el articulo 434 de la CRE, y del texto constitucional no se desprente que la Corte sea designada directamente por el CPCCS, y por lo tanto, no debería haber sido evaluado y menos aún cesada en funciones. Por este caso se habló de extralimitaciones del órgano transitorio.

Sobre el CPCCS-D, se puede mencionar a breves rasgos que poseerá las mismas atribuciones constitucionales que el consejo cesado en funciones. Pero un tema a considerar es que, los miembros electos por sufragio universal, no podrá revisar las actuaciones del CPCCS-T, debido a una prohibición impuesta por la CC.

Para determinar la legitimidad del CPCCS-T y el CPCCS-D es preciso mencionar que la CRE, reconoce que la soberanía radica en el pueblo, y la voluntad de sus ciudadanos debe ser respetada por las autoridades de los poderes públicos, haciéndolos participes de sus decisiones conforme a las mecanismos de participación que para tal efecto se prevé (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008). Lo antes referido demuestra que la norma suprema entiende la importancia del principio de soberanía popular, propia de cualquier democracia en el mundo, y que se expresa en la capacidad que tienen las personas para poder tomar decisiones que afectarán a los demás miembros de una sociedad, siempre y cuando estén facultados legamente para decir (Morales, 2008).

Para poder hacer respetar el principio de soberanía popular, es necesario que el ordenamiento jurídico, establezca los mecanismos por los cuales se podrá ejercer una participación de los ciudadanos, considerando con esto que, las personas al ejercer este derecho intervienen e influyen sobre las decisiones que serán tomadas por las autoridades y cuyos efectos recaerán sobre ellos mismos, además de lograr ser reconocidos individualmente o como miembros de un grupo o colectivo (Noguera, 2008).

Ahora bien, existen dos órganos cuya conformación se origina por distintos mecanismos democráticos, y a pesar de ello, ambos nacen de la voluntad popular de los ecuatorianos. En consecuencia el actuar del CPCCS-T y del CPCCS-D, pese a tener similares atribuciones, tendrán distinta legitimidad democrática, en razón del origen de cada uno. Para que las actuaciones de cualquier autoridad u órgano gocen de legitimidad, es importante que persigan un bien para la colectividad y no para un particular, y deberá enfocarse en lo bueno y equitativo (Enciclopedia Juridica Omeba, 1991). Además las actuaciones deberán ser siempre apegadas a la ley para ser consideradas legitimas (Cabanellas de Torres, 2006).

Es indispensable además que los actos llevados a cabo por el poder público se enmarquen en la Constitución y que exista una aceptación de la sociedad en lo referente a sus deberes pero también a sus derechos (Rawls, 2004). Si bien el consenso es necesario para que exista legitimidad, este solo será posible si la forma en que se comunica a las personas es adecuada y existe una fuerte justificación para tal o cual acto (Habermas, 1986). Con los criterios antes referidos, es necesario determinar que tanta legitimidad puede tener cada órgano en mención, basándose en criterios del origen, aceptación por parte de la ciudadanía respecto a sus decisiones, su conformación y otros aspectos.

El CPCCS-T encuentra su legitimidad en el hecho de haber sido creado mediante Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero de 2018, pues pese a que se planteó la Pregunta 3 y Anexo 3 como un tema de referéndum, es claro que su existencia responde a una consulta popular, pero en definitiva, los ecuatorianos avalaron su creación pues el mecanismo antes referido se reconoce en el artículo 441 numeral 1 de la CRE. El referéndum actúa bajo la modalidad de democracia semidirecta y por este medio, el pueblo mediante sufragio interviene en la reforma de normas constitucionales o legales, además de formular o anular cuerpos normativos como los antes referidos (Hernández, 2002). Además se persigue una validación de leyes o actos administrativos por medio del voto de los ciudadanos (Pólit, 2012).

Por el mecanismo antes mencionado, el gobernante busca legitimidad sobre determinadas decisiones en lo referente a normas constitucionales y legales, pues el pueblo mediante el voto ratifica o descarta una propuesta. Sin embargo, las actuaciones del CPCCS-T, no gozarán de la misma legitimidad, pues los 7 consejeros no son elegidos directamente por el pueblo. La democracia semidirecta se caracteriza porque los ciudadanos no participan directamente sobre un asunto ni pueden deliberar sobre determinados actos, pudiendo estos incluso, pronunciarse únicamente en base a un mensaje recibido, sea por campañas publicitarias o por cualquier otro medio de difusión (Sartori, 1989).

El caso del CPCCS-D difiere notablemente en lo referente a la legitimidad democrática que posee, debido a que, los 7 consejeros fueron elegidos mediante sufragio universal y al actuar en representación del pueblo, sus decisiones tendrán el aval de quienes los eligieron. Su forma de integración responde al mecanismo de democracia representativa, la cual se caracteriza por la voluntad de los ciudadanos que eligen con la de las autoridades o gobernantes electos, que con frecuencia se identifican (Hernández, 2002). De esta forma quien elige a su representante, lo hace generalmente porque afinidad con su ideología política, sus propuestas y más.

En consecuencia, la legitimidad democrática de un órgano que se origina por un mecanismo de democracia representativa, encontraría sustento en la autorización o consentimiento que otorgan las personas a los gobernantes elegidos por elección popular, para de esta manera poder tomar decisiones a nombre del mismo (Marshall, 2017). En este tipo de democracia, es el ciudadano, quien con su voto, elige a su gobernante para que actúe representándolo y de esta forma, tomando las decisiones que más se ajusten a las expectativas del elector.

No es menos cierto que los votantes, cuando ejerce su derecho al voto, no siempre tienen claro las propuestas por las cuales optarán, y sumado a esto, la falta de civismo, información, o simplemente, la ausencia de candidatos que cumplan sus expectativas, permiten que elijan de una manera inadecuada, pero a pesar de estos inconvenientes, siempre serán más que aquellos que se organizan en grupos sociales, políticos y otros (Salazar, 2012). Este criterio permite concluir que un órgano electo por votación popular, goza de gran legitimidad para actuar pues sus autoridades deciden en representación de la mayoría de los ciudadanos.

Por el contrario, un órgano que surge por un mecanismo de democracia semidirecta como lo es la consulta popular, pese a que en el proceso electoral del 2018 se lo planteó erróneamente como referéndum, podrá gozar de legitimidad democrática en cuanto a la creación del órgano, más no en cuanto a las actuaciones de los miembros que la conforman, pues su designación dependía de otras autoridades.

Dictamen No. 2-19-IC/19 de la Corte Constitucional Ecuatoriana. ¿Candado jurídico o político para revisar las actuaciones del CPCCS-T?

La CC, posee una serie de atribuciones que se encuentran determinadas en la CRE en el artículo 436, y para objeto de la presente investigación, es preciso enfocarse en su numeral 1, el cual le otorga la calidad de máximo órgano de interpretación de la norma suprema, así como también de tratados internacionales de derechos humanos (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008). Este órgano jurisdiccional además de interpretar el texto constitucional, emite decisiones y dictámenes los cuales tienen carácter vinculante.

Esta atribución se desarrolla en el cuerpo normativo pertinente en los artículos 154 y siguientes, y establece que la CC deberá interpretar las normas contenidas en la parte orgánica de la CRE, cuando sea requerida a petición de parte, para de esta manera, poder determinar su alcance, siempre y cuando no se haya desarrollado mediante una ley el asunto sobre el cual se va a realizar la interpretación (Ley Orgánica de Garantias Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009).

La solicitud de interpretación fue propuesta por el Dr. Julio Cesar Trujillo en su calidad de Presidente del CPCCS-T pocos meses antes de que el CPCCS-D se posesione y asuma sus funciones. El legitimado activo en esta causa solicitó que se interprete, entre otras cosas, el alcance de la potestad normativa del CPCCS-T para la regulación del proceso de selección y designación de autoridades durante el régimen de transición. Además, consulta el alcance de la facultad establecida en el artículo 208 numerales 10, 11 y 12 de la Constitución a la luz de la enmienda constitucional y el régimen transitorio y la misma consulta referente a cuando haya concluido el periodo de transición (Dictamen No. 2-19-IC/19, 2019).

Otro aspecto fue el referente al alcance del procedimiento determinado en el artículo 209 de la Constitución a la luz de la enmienda constitucional y su régimen transitorio, durante el régimen de transición. Y finalmente solicitó se interprete lo anteriormente referido, respecto al momento en que haya concluido el régimen de transición (Dictamen No. 2-19-IC/19, 2019). Los temas antes descritos fueron interpretados por la CC, la cual planteó 5 problemas jurídicos y desarrollo criterios sobre cada uno para emitir el dictamen objeto de estudio.

La CC formula argumentos inconsistentes que merecen ser explicados a detalle. Un primer aspecto a considerar es el de la competencia de este órgano para interpretar las normas constitucionales previamente citadas, la convocatoria a referéndum, la Pregunta 3 y el Anexo 3. Para ello es pertinente recordar que la CC está facultada para interpretar normas de la parte orgánica de la CRE. En el análisis realizado anteriormente al contenido de la Pregunta 3, se pudo verificar que la misma, contiene graves errores de forma y de fondo y en su estructura predominan aspectos de una consulta popular.

Pero no solo la pregunta adolece de vicios, pues en el Anexo 3 se repiten los errores precitados, en razón de que, se plantean varias enmiendas al texto constitucional y a continuación se detalla el régimen de transición. Con estos argumentos, la CC no podía interpretar ningún aspecto referente al régimen de transición, así como tampoco debería haber interpretado ninguna de las preguntas que se plantearon por parte del Presidente del CPCCS-T, en virtud de que, el régimen de transición no modifica el texto constitucional, y consecuentemente su campo de interpretación se debía ceñir a las enmiendas que modificaron la Constitución. La CC intenta justificar el haber aceptado a trámite la acción de interpretación en los párrafos 25, 26 y 27 del dictamen que se analiza, y sobre el último esgrime argumentos inconsistentes.

Dentro de los argumentos previamente referidos, se plantea que el régimen de transición al ser producto de una enmienda y por haber sido aprobado por el pueblo ecuatoriano mediante un referéndum, ya goza de igual jerarquía y fuerza normativa que la Constitución (Dictamen No. 2-19-IC/19, 2019). Este argumento no tiene sustento pues, únicamente la enmienda modifica el texto constitucional y como consecuencia obvia, puede ser interpretada. La Pregunta 3 y el Anexo 3 fueron redactados de manera engañosa, y en ellos se confunden un mecanismo de reforma constitucional con una consulta popular, buscando que el ciudadano acepte y legitime ambas cuestiones plasmadas en una misma pregunta.

Habiéndose puesto a consideración del soberano una pregunta llena de inconsistencias, sin ningún control previo, y que posteriormente haya sido aprobada por referéndum, no le puede otorgar igual jerarquía a un régimen de transición con respecto a la CRE. Con este actuar la CC desnaturaliza completamente la acción de interpretación, pues somete a su conocimiento asuntos para los cuales no está facultada. Consecuentemente el argumento no responde a un criterio jurídico, pues desnaturaliza completamente la acción antes referida y pretende justificar su competencia otorgando al régimen de transición una jerarquía que no ostenta.

Por otra parte, la CC delimita la naturaleza del régimen de transición, determina las características y enmarca las atribuciones constitucionales así como las derivadas de la Pregunta 3 y Anexo 3 con referencia al CPCCS-T. A este órgano jurisdiccional se le solicitó que interprete el alcance de las facultades establecidas en el artículo 208 numerales 10, 11 y 12 del texto constitucional a la luz de la enmienda constitucional y consecuentemente del régimen transitorio. Como resultado se detalla las atribuciones conferidas al CPCCS-T para evaluar, dar por terminado anticipadamente los periodos de las autoridades si el caso lo amerita y posteriormente llevar a cabo los procesos de selección de nuevas autoridades.

El problema se genera cuando la CC determina que el CPCCS-T puede evaluar a las autoridades que hubieren sido designadas de manera directa o indirecta por el Consejo cesado. Se puede verificar otro desacierto de la CC pues ningún documento relativo al Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero de 2018 establece que las autoridades indirectamente designadas por el Consejo cesado serán objeto de evaluación. Expresamente se determinaron las autoridades sujetas a evaluación, siendo estas las designadas por el Consejo cesado.

Esta mala actuación de la CC no responde a criterios jurídicos. Anteriormente se analizó la controversia generada entre el CPCCS-T y la CC cesada en funciones, en donde, el órgano cesado siempre sostuvo que no era objeto de evaluación pues su designación no se daba directamente por CPCCS. Evidentemente el CPCCS-T rebasó los límites y atribuciones conferidas por el pueblo con este actuar. Posteriormente se designó una nueva CC y es ésta quien emite precisamente el Dictamen No. 2-19-IC/19, buscando de esta manera avalar la el cese de funciones de la corte que le precedió y justificar y proteger su existencia. Finalmente se resuelve prohibir la revisión de actuaciones del CPCCS-T por parte del CPCCS-D, argumentando que este último no puede homologar, ni asumir ni desconocer las competencias exclusivas que se otorgaron al órgano transitorio.

Se ha sostenido en la presente investigación que el Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero de 2018 adolecía de vicios desde su origen, sin embargo, la CC a lo largo del dictamen, se ha empeñado en dar legitimidad al CPCCS-T reconociéndole atribuciones extraordinarias, sobre el cual manifiesta además, que no pertenece a un régimen común y por ello, el nuevo órgano que asuma funciones al no gozar de competencias extraordinarias, no podrá revisar las actuaciones y decisiones del ente transitorio, restringiendo una potestad propia de las administraciones públicas. La CC confunde en reiteradas ocasiones la Autotutela Administrativa con la Potestad de Revisión de las decisiones de la administración pública, y llama la atención que, sin tener claro las dos instituciones del derecho administrativo, se permite imponer una prohibición citando a una pero definiendo a la otra.

En este sentido, la administración por medio de la autotutela podría revocar en cualquier momento sus decisiones basándose en criterios o razones de legalidad y oportunidad, con el requisito indispensable de que las decisiones o actuaciones no haya generado efectos patrimoniales o se hayan declarado derechos que posteriormente no se puede anular (Rivero y Granda, 2017). Se debe considerar que la revisión de oficio permite a la autoridad que emite el acto, para que esta misma pueda revocar, corregir o anularlo, mientras que la revisión solicitada a petición de parte por quien se siente afectado, la debe plantear mediante los recursos administrativos de los cuales se crea asistido (Guzmán, 2007).

Si la prohibición de revisión parte de una restricción a la autotutela administrativa o a la potestad de revisión que tienen las administraciones públicas, y más aun entendiendo que la misma doctrina las confunde, lo preocupante en realidad está en el hecho de que se prohíba al CPCCS-D para que ejerza tal potestad, pues como se ha visto a lo largo de la presente investigación, la CC no debía emitir un dictamen interpretativo sobre aspectos referentes a una consulta popular, independientemente de si fue puesta en consideración del soberano ecuatoriano de manera engañosa como un referéndum.

METODOLOGÍA

La presente investigación utilizó la metodología cuantitativa la cual produce datos descriptivos, que se originan por la recolección de datos. Además, se aplica el método inductivo-deductivo, el cual sugiere que para encontrar una verdad se deben buscar los hechos y no basarse en meras especulaciones, además de partir de afirmaciones generales para llegar a específicas (Dávila, 2006). El método histórico-lógico determina que se debe estudiar algo a través del tiempo en que se desarrolla, además de interpretar los hechos e inferir conclusiones. Se plantea además el método analítico-sintético por medio del cual, se descompone un todo en partes extrayendo cualidades, componentes, relaciones y más para posteriormente unir las partes analizadas y con ello descubrir características y relaciones entre los elementos (Rodríguez y Pérez, 2017). La utilización de estos métodos hizo posible que se analice doctrina, cuerpos normativos, documentos jurídicos, bibliografía, la cual luego del análisis pertinente, permitió que se generen criterios y aportes para un mejor desarrollo del derecho constitucional (Naula, Narváez, Vázquez y Erazo, 2020).

APORTES GENERADOS

Durante el desarrollo de la presente investigación, se han aportado todos los elementos fácticos, jurídicos y doctrinarios, los cuales luego del respectivo análisis permiten concluir:

La CC asumió una postura netamente política, pues interpretó la Pregunta 3, Anexo 3 y el Régimen de Transición aprobados mediante Referéndum-Consulta Popular de 4 de febrero de 2018, a pesar de saber que poseen un contenido y estructura propios de una pregunta de consulta popular. Los magistrados debían verificar que exactamente iban a interpretar con la acción puesta a su conocimiento, sin embargo sustanciaron la misma contrariando la CRE y la ley orgánica pertinente, permitiendo que se desnaturalice completamente la Acción de Interpretación.

Otro aspecto a considerar es la forma en que la CC avala todas las actuaciones del CPCCS-T, pues interpreta la naturaleza, las características y finalmente las atribuciones otorgadas al mismo. Se debe insistir nuevamente que, todo aquello sobre lo cual se pronuncia con gran amplitud, no debía ser objeto de interpretación.

Otro argumento que demuestra la postura política de la CC, es el referente a la interpretación extensiva que hace sobre el contenido del régimen de transición, en lo referente a que, el CPCCS-T podía evaluar a las autoridades designadas directa o indirectamente por el Consejo cesado en funciones. Nunca se contempló la posibilidad de evaluar a autoridades indirectamente designadas, y por el contrario, el CPCCS-T fue criticado por extralimitarse en sus funciones evaluando a la CC que precedió a la que emite el dictamen. La CC realiza esta interpretación buscando avalar el cese del órgano jurisdiccional antes referido y así proteger su propia existencia.

La prohibición de revisión de actuaciones del CPCCS-T por parte del CPCCS-D, también resulta cuestionable pues, la CC restringe la potestad de revisión y la autotutela administrativa de un órgano reconocido en la CRE, argumentando a favor de otro con carácter de transitorio, al cual le reviste de amplias potestades, cuando ni siquiera podía interpretar nada referente al régimen de transición. Con ello se evita que cualquier vulneración al debido proceso que hubieren sufrido las autoridades cesadas, pueda ser revisadas por el CPCCS-D y posiblemente subsanado.

Finalmente la CC no valoró la legitimidad democrática de los dos órganos de participación respecto a su origen y menos aún respecto a su capacidad para actuar y decidir, pues debía sopesar si, las actuaciones de un órgano aprobado por referéndum y con miembros designados indirectamente, tienen más legitimidad que las actuaciones de un órgano elegido directamente por el pueblo el cual actúa en presentación del mismo. Quizás este argumento podría haber aportado mejores criterios al momento de emitir el dictamen.

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