http://dx.doi.org/10.35381/racji.v7i2.2000
Revocatoria de los actos administrativos favorables y el procedimiento de lesividad en la legislación ecuatoriana
Revocation of favorable administrative acts and the procedure of lesivity in ecuadorian legislation
Jessica Johanna Santander-Moreno
pg.jessicajsm33@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los
Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0001-7346-5384
Pablo Miguel Vaca-Acosta
Universidad Regional Autónoma de los
Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-0806-8929
Fernando-De-Jesús Castro-Sánchez
ua.fernandocastro@uniandes.edu.ec
Universidad Regional Autónoma de los
Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-3937-8142
Patricio Secaira-Durango
drpsecaira@hotmail.com
Universidad Regional
Autónoma de los Andes, Ambato, Ambato
Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-2468-3825
Recibido:
15 de abril 2022
Revisado:
10 de junio 2022
Aprobado:
‘01 de agosto 2022
Publicado:
15 de agosto 2022
RESUMEN
Se tiene por objetivo analizar la revocatoria de los actos
administrativos favorables y el procedimiento de lesividad en la legislación
ecuatoriana. De tipo descriptiva documental con diseño bibliográfico. En el caso de Julian Assange se evidencia la brecha que existe entre las
dos instancias de la lesividad, porque la declaratoria de lesividad puede
surtir efectos jurídicos, y tranquilamente en posterioridad se puede acudir a
la fase judicial, cuando la normativa específicamente menciona las dos fases
para poder concluir con la revocatoria del acto. Se considera necesario que se
regule expresamente el procedimiento de lesividad en el país, con relación al
proceso en sede administrativa al acto declaratorio de lesividad, y el proceso
de aquellos efectos inmediatos cuando un acto se declarará lesivo en sede
judicial, porque esta institución jurídica no cuenta con un desarrollo normativo
en su totalidad.
Descriptores: Administración
pública; derecho administrativo; red informática. (Tesauro UNESCO).
ABSTRACT
The objective is
to analyze the revocation of favorable administrative acts and the procedure of
lesivity in the Ecuadorian legislation. It is a
descriptive documentary with bibliographic design. In the case of Julian
Assange, the gap that exists between the two instances of the lesividad is evident, because the declaration of lesividad can have legal effects, and later
on, the judicial phase can be used, when the regulation specifically
mentions the two phases to conclude with the revocation of the act. It is
considered necessary to expressly regulate the procedure for the annulment in
the country, in relation to the process in the administrative venue to the
declaratory act of annulment, and the process of those immediate effects when
an act is declared injurious in the judicial venue, because this legal
institution does not have a normative development in its entirety.
Descriptors: Public administration; administrative law; computer networks. (UNESCO Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
La administración pública ejerciendo sus
competencias establecidas en la Constitución y la ley, expresa su voluntad a
través de actos administrativos unilaterales, que cumpliendo los parámetros
normativos (competencia, objeto, voluntad, procedimiento, y, motivación) tienen
la presunción de legitimidad y ejecutoriedad, conforme al ordenamiento legal. No
obstante, en el caso de la existencia de errores u omisiones propias de la
administración, al momento de la emisión de un acto administrativo, la ley
permite la extinción de este determinando varias causas, entre otras, se
encuentran; la nulidad y la revocatoria, mismas que son relevantes e
indispensables analizarlas en la investigación.
La causa por razones de legitimidad permite
que la administración en el momento que evidencia que un acto es nulo de pleno
derecho, pueda la propia autoridad administrativa declarar la nulidad de este,
siempre que se respeten las causales normativas para su efecto. Por otra parte;
la revocatoria, le permite a la administración pública que, al momento de
encontrarse frente a actos administrativos, que no se encuentran dentro en una
causal de nulidad determinada y por lo tanto no podrían ser declarados nulos,
pueda la administración realizar el respectivo procedimiento de revocatoria de
actos administrativos.
Es ahí cuando la administración pública debe
recurrir a la figura jurídica que ha sido denominada lesividad; la cual le da
oportunidad de eliminar del mundo jurídico un acto administrativo que no es
nulo de pleno derecho, pero si puede ser revocable, siempre que existan dos
parámetros; el primero, que se trate de un acto administrativo que produzca
efectos favorables para el administrado, y el segundo, que ese acto lesione intereses
públicos.
La doctrina jurídica permite comprender que
la lesividad es el mecanismo eficaz y adecuado que tiene la administración
pública para poder revocar sus actos administrativos, “a través del cual la
Administración Pública impugna ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
su propio acto, es decir, el producido por ella misma” (Fernández, 2015, p.
441), evidenciando la excepción al principio jurídico de autotutela
administrativa porque la administración ya no puede ejecutar sus decisiones,
puesto que, en esta situación debe someterse a un procedimiento en un órgano
judicial contencioso para revocar su propio acto; y es ahí donde se tendrá que
declarar si efectivamente existe lesión y, así en consecuencia, apartar de la
vida jurídica el acto; esto con el fin de que no exista ninguna arbitrariedad
por parte de la autoridad administrativa, y poder garantizar la seguridad
jurídica en un estado.
De acuerdo a
Marcheco (2018), para que la administración
pueda revocar un acto favorable es necesario “la existencia de un proceso
administrativo atípico, donde es la propia administración quien impugna sus
actos, se basa en la idea de la prohibición de modificación de sus propias
decisiones cuando estas hayan reconocidos derechos subjetivos” (p. 119); por su
parte Gordillo (2008) dice efectivamente que se puede incluir “…dentro de los
procesos ordinarios como una de las posibles pretensiones procesales de la
administración en juicio, aunque no la usa con la frecuencia que debiera…” (p.
7).
Por lo tanto; en la presente investigación se
analiza la revocatoria de los actos administrativos favorables, con énfasis en
el presupuesto procesal que se debe realizar en sede administrativa al declarar
lesivo un acto administrativo que “no tiene más valor que el de autorizar la
admisión y tramitación de la acción” (Dromi,
p. 221) y posterior a ello, la presentación de la acción de lesividad en sede
judicial ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, quienes
efectivamente resolverán si el acto administrativo ocasiona o no lesión a un
interés público.
Así también; en este trabajo se examina la
efectiva aplicabilidad legal y los cambios efectuados a través del tiempo en
los cuerpos normativos, empezando con la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, con posterioridad el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, seguido por el Código Orgánico
Administrativo COA, y finalizando con él, Código Orgánico General de Procesos;
así como los preceptos aplicables en sede administrativa, resaltando los
cuerpos legales vigentes en el sistema jurídico ecuatoriano en los que se puede
evidenciar la existencia de deficiencias normativas.
Por consiguiente; se tiene por objetivo
analizar la revocatoria de los actos administrativos favorables y el
procedimiento de lesividad en la legislación ecuatoriana.
MÉTODO
De tipo descriptiva documental con diseño
bibliográfico, se aplicó análisis sociológico jurídico con la finalidad de
lograr el objetivo planteado, a partir de la aplicación de la técnica análisis
de contenido y método analítico – sintético.
ANALÍTICA DE LOS RESULTADOS
En el
desarrollo del presente estudio, se realiza una revisión bibliográfica de
textos actualizados referente al tema, y se puede determinar elementos
fundamentales utilizados con frecuencia, por tal razón se los define a
continuación:
a) Administración
Pública: Según Galindo
b) Acto
Administrativo: Es una forma de actividad administrativa, de voluntad
unilateral con efectos jurídicos. Fernández
c) Procedimiento
Administrativo: Según Galindo
Por su
parte, Fernández (2016), refiere al
procedimiento administrativo al conjunto de actos metódicamente articulado con
el propósito especifico de regular la intervención de quienes pueden participar
en la conformación o impugnación de toda declaración de voluntad de un órgano
del poder público en ejercicio de la función administrativa, destinada a
producir efectos jurídicos respecto de casos individuales específicos. (p. 155).
A) Revocatoria:
Refiere Galindo
B) Según
Fernández (2016) la revocatoria de un
acto administrativo en sentido restringido constituye en sí otro acto
administrativo y, por ende, una declaración unilateral de voluntad de un órgano
del poder público en ejercicio de la función administrativa, cuyo efecto
jurídico directo consiste en desaparecer del ámbito del derecho a un acto
administrativo anterior, por motivos de legalidad, o de interés público (p. 145).
C) Declaratoria
de Lesividad: Se define como la decisión administrativa que declara un acto
administrativo que ha sido dictado por la administración en el ejercicio de sus
competencias, como perjudicial al interés público.
D) Interés
público: Aquel interés que busca un beneficio colectivo, es decir a todos los
individuos que forman parte. Es el conjunto de pretensiones relacionadas con
las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas
mediante la intervención directa y permanente del Estado. (UNAM, 1996, p. 1779)
E) Recurso
de Lesividad: Se refiere al control judicial, planteado con una demanda ante un
tribunal contencioso-administrativo, donde se pretende judicialmente anular el
acto administrativo.
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
En el
Ecuador la administración pública comprende el sector público que se encuentra
el artículo 225 de la Constitución; organismos y dependencias de las funciones
del estado, del régimen autónomo descentralizado, las creadas por la
Constitución o ley, y las personas jurídicas creadas por los Gads. (Constitución de la
República del Ecuador, 2008).
Es
así, que el Estado como administración pública realiza distintas actuaciones
administrativas, entre otras, el acto administrativo, como una expresión de
voluntad propia, que produce efectos jurídicos, y que cumpliendo con los
requisitos de validez que son; competencia (potestad estatal), objeto (razón de
su emisión), voluntad (ánimo de decisión despaldado en el ordenamiento
jurídico), procedimiento (trámite específico), y, motivación (justificación);
tienen la presunción de legitimidad (que fue emitido respetando las normas
legales y el debido proceso), ejecutoriedad ( es la fuerza del ejercicio
coercitivo que tiene la administración para su cumplimiento) y ejecutividad
(obligación de cumplimiento), es decir los actos administrativos no necesitan
de otra autoridad distinta para su cumplimiento y son válidos mientras no se
declare su extinción.
LA
LESIVIDAD EN ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES
Es
importante establecer las normas legales que configuran la figura jurídica de
lesividad en el país, las cuales son:
Constitución
de la República del Ecuador
Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2001):
En la actualidad es una ley que se encuentra derogada, pero es importante
mencionarla porque fue el inicio, aunque no muy claro, de ligeros rasgos sobre
el tema de la lesividad, en la que se contemplaba al Estado como legitimado
activo en un proceso judicial para demandar un acto ya sea, por no ser conforme
a derecho, o por la anulación de este.
Con la
normativa detallada con anterioridad, siendo una acotación necesaria, a
continuación, se procede con el análisis de la lesividad. Como ya se ha
mencionado la institución jurídica de lesividad se aplica en la revocatoria de
actos administrativos favorables, y tiene un proceso administrativo con un
trato especial que consta de dos instancias; una primera instancia en sede
administrativa con la declaración de lesividad y una segunda instancia en sede
judicial con la presentación de una acción de lesividad; cuya pretensión es
deducida por una autoridad pública.
Se
debe declarar lesivo el acto administrativo al interés general y será emitido
por la propia autoridad administrativa, en un tiempo que no podrá ser posterior
a los 3 años desde su notificación, como lo establece el artículo 116 del
Código Orgánico Administrativo, sobre la caducidad de la potestad revocatoria. La
declaratoria de lesividad es un acto que no se puede impugnar, porque no
modifica una situación jurídica, puesto que el acto sigue surtiendo efectos,
solo es un elemento con el cual se iniciará un proceso judicial.
Los
requisitos para declarar lesivo un acto administrativo son: a) que el acto
cause una lesión al interés general, b) que el acto declare derechos
subjetivos, c) que se haya notificado al administrativo, d) que sea un acto
válido y que no se pueda declarar nulo. Es importante tener claro el requisito
de interés público porque es el fundamento para las decisiones en el control de
actos administrativos y judiciales, y debe prevalecer sobre cualquier otro tipo
de intereses, pero esto no quiere decir que se pierda la seguridad jurídica que
tiene el estado, sino más bien busca protección total del interés hacia todos
los ciudadanos, y no sobre una persona en particular.
El
proceso contencioso administrativo sigue las reglas del procedimiento
ordinario, cuando la administración tiene la declaratoria de lesividad, según
el Código Orgánico de Procesos en el artículo 306 numeral 4, la administración
podrá interponer la acción de lesividad en el término de noventa días ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Se deberá cumplir con todos los requisitos
previstos para una demanda, pero además de eso, se debe adjuntar “la copia de
la resolución, del acto administrativo, del contrato o disposición impugnados,
con la razón de la fecha de su notificación a la o al interesado y la relación
circunstanciada del acto o hecho impugnado”.
De lo
expuesto con anterioridad, para concluir la revocatoria del acto administrativo
favorable, la administración finalmente con la sentencia en donde se declare
lesivo el acto, iniciará un procedimiento administrativo ordinario, para que el
acto ya no produzca efectos jurídicos, y se concluya la utilización de la
figura jurídica de lesividad.
CASO
JULIAN ASSANGE (ECUADOR)
Julian
Assange es un programador, fundador de WikiLeaks, que se encontraba en la
embajada de Ecuador en Londres; en el año 2017 se le concedió la nacionalidad
ecuatoriana a través de una naturalización, pero en el año 2019 se cuestiona
ese otorgamiento porque se hacía alusión que no se cumplió con los requisitos
legales, el principal de haber residido en el país por al menos tres años.
El 10
de abril de 2019 el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
pronuncia la resolución 0000042, en donde declara lesivo el acto administrativo
de la Resolución No. 0001-MREMHVMH-2017 de 12 de diciembre de 2017 emitida por
el viceministro de Movilidad Humana, que dispone otorgar la carta de
naturalización en favor de Julián Paul Assange, y resuelve: Artículo Primero. -
Declarar lesivo el acto administrativo contenido en la Resolución No.
0001-MREMHVMH-2017, de 12 de diciembre de 2017, contiene la Carta de
Naturalización en favor de JULIAN PAUL ASSANGE, por lesionar el interés público
y la potestad estatal. Artículo Segundo. - Suspender de manera inmediata el
goce de los derechos inherentes a la calidad de ecuatoriano por naturalización
de JULIAN PAUL ASSANGE… Artículo Cuarto. - Disponer que la Coordinación General
de Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana, prosiga la acción de Lesividad ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrado de Quito (Registro Oficial N. 486,
2019).
La
citada resolución suspendió de manera inmediata los derechos con los que hasta
ese momento gozaba Julian Assange, la declaratoria de
lesividad emitida por la administración pública fue suficiente para suspender
derechos y dio el surgimiento de acciones materiales porque se retiró del mundo
jurídico el acto, simplemente con la resolución. Hasta la fecha de realización
de la investigación el Ministro de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
interpuso la demanda con la acción de lesividad en el Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito,
provincia de Pichincha, y en julio de 2021 el tribunal acepta la demanda
y ratifica a) la nulidad de la Resolución No. 0001-MREMH-VMH de 12 de diciembre de
2017 expedida por el Viceministro de Movilidad Humana mediante la cual se
concedió la naturalización a favor del señor Julian
Paul Assange; y por tanto, b) la legalidad de la Resolución No. 0000042 de 10
de abril de 2019, suscrita por el Ministro de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana que declaró lesivo el acto administrativo contenido en la Resolución No.
0001-MREMH-VMH. Sentencia que hasta la fecha no se encuentra ejecutoriada
porque queda por resolver una petición de aclaración y ampliación.
Por consiguiente; La
normativa con respecto al tema de la lesividad en el país se ha ido
desarrollando muy lentamente porque si bien es cierto en la actualidad se
cuenta con la vigencia del Código Orgánico Administrativo en donde se plasma
los artículos respecto del tema, pero no es completamente clara en su
totalidad. El Código Orgánico Administrativo en el Capítulo I, Sección V, se
refiere a la revocatoria de actos administrativos favorables, así prescribe el Art.115.
Atendiendo
a lo anterior; el acto administrativo
sujeto del procedimiento de lesividad debe ser propuesto por la máxima
autoridad administrativa, cuando se declare lesivo al interés público un acto
favorable, que sea legítimo, es decir válido y que no contiene una causal de
nulidad o, cuando contenga vicios convalidables, esto es vicios subsanables,
todos aquellos que no se contemplan en el artículo 105 del mismo cuerpo legal,
referente a la nulidad del acto; dicho en otras palabras todos los actos que
contengan alguna transgresión legal sin que sean nulos son susceptibles del
procedimiento de lesividad.
Continuando
con el mismo artículo, en el inciso segundo, prescribe: La declaración judicial
de lesividad, previa a la revocatoria, tiene por objeto precautelar el interés
general. Es impugnable únicamente en lo que respecta a los mecanismos de
reparación decididos en ella (Código Orgánico General de Procesos). El acto administrativo en donde se realiza
la declaratoria de lesividad no es impugnable, solo lo es, en temas de
reparación que se puedan establecer en el acto administrativo originario.
La
normativa vigente tiene puntos sobre la procedencia, caducidad de la potestad
revocatoria, competencia y trámite; son cuestiones generales sobre el tema, la
normativa si está, pero existen vacíos, no es clara en su totalidad, sobre como
realmente utilizar la institución jurídica de lesividad, y al ser una
institución de fundamental importancia porque trata el tema de derechos subjetivos,
la norma debe estar clara y precisa en su conjunto.
La
administración pública, tiene la potestad de determinar la declaratoria de
lesividad del acto, efectivamente es quién toma la decisión, respetando el
principio de motivación. El interés público que lesiona el acto administrativo, deberá ser demostrado por la entidad en vía
judicial, y no debería la administración utilizarlo con otro fin que no sea el
de proteger el Estado de Derecho, porque caso contrario se estaría violentando
la norma y abuzando de las facultades con la que cuenta la administración.
Para
iniciar la acción de lesividad ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo, se exige como único presupuesto procesal, la declaración
administrativa de que un acto es lesivo y la afectación al interés público,
declaración que es esencial pero escueta para el proceso judicial. Entonces, es
importante resaltar el proceso para llegar efectivamente a la revocatoria de un
acto administrativo favorable; porque si se sigue los pasos señalados en el
Código Orgánico Administrativo artículos 115,116 y 117, serian; primero que la
administración debe declarar lesivo el acto al interés público, esto en sede
administrativa siguiendo el debido proceso y respetando derechos
constitucionales; segundo, la administración con esa declaratoria previa, debe
acudir al Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con la demanda de
lesividad, y una vez aceptada la misma en sentencia, surge una interrogante
¿qué le correspondería a la administración? realizar un nuevo procedimiento
administrativo interno con la sentencia, que sería el que se detalla en el art.
183, del mismo cuerpo legal porque no
existe otro determinado específicamente.
Otra
interrogante surgiría ¿desde qué momento se hace efectivo la revocatoria de un
acto administrativo favorable, desde el momento que la administración declara
lesivo el acto en sede administrativa, o en el momento de obtener una sentencia
en sede judicial? Porque se entendería que mientras se está sustanciando el
proceso judicial, el acto administrativo sigue surtiendo efectos jurídicos, y
que la validez del acto aún sigue vigente, y solo con la sentencia en vía
judicial el acto sería revocado.
Con
relación a la legislación comparada en el contexto español la lesividad se
contempla cuando se trata de actos administrativos favorables que sean
anulables. El procedimiento inicia en la administración con la declaratoria de
lesividad y deberá durar como máximo seis meses, de lo contrario se caducaría y
se debería volver a iniciar otro procedimiento; es importante acotar que en el
marco normativo se encuentra enumerados y detallados los actos anulables que
lesionan el interés público, con la declaratoria se debe acudir con una demanda
jurisdicción Contencioso Administrativa en el plazo de dos meses para que los
jueces resuelvan. El plazo para la potestad administrativa es de cuatro años.
Un
aspecto interesante es que, su normativa concentra una suspensión del efecto
del acto administrativo cuando pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
Es
evidente que en España la institución jurídica de lesividad está completamente
clara, con todos los procedimientos y plazos a seguir, garantizando así la
seguridad jurídica del estado. En
cambio, en el contexto colombiano, la lesividad no se encuentra en el
ordenamiento jurídico, sin embargo, cuando la administración está frente a un
acto administrativo que concedió derechos a un particular puede acudir al
sistema judicial ante un juez administrativo, pero no se detalla efectivamente
los plazos y los procedimientos a seguir en esta institución jurídica, lo que
evidencia los vacíos legales en el ordenamiento jurídico.
En el
Caso de Julian Assange se evidencia que las dos
instancias con las que cuenta la figura jurídica de lesividad quedan en
incertidumbre porque, con la declaración de lesividad emitida por el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana del 10 de abril de 2019 se retiró
derechos al administrado, solo con ese procedimiento administrativo, pero como
se ha explicado a lo largo del estudio de investigación, es necesario cumplir
con las dos instancias (sede
administrativa y sede judicial) para poder eliminar del mundo jurídico un acto
administrativo favorable, y en el presente caso no sucedió. Actualmente existe
presentada una acción de lesividad en el Tribunal Contencioso Administrativo de
Quito, que tiene una sentencia en donde se acepta la demanda, que aún no se
encuentra ejecutoriada, pero sigue la duda de los efectos que generaría la sentencia,
porque en la primera fase de la institución jurídica de lesividad ya se
evidenciaron al retirar derechos al administrado.
CONCLUSIONES
La
lesividad es el mecanismo que tiene la administración pública para eliminar del
mundo jurídico un acto administrativo favorable que se considera lesivo al
interés público.
La
lesividad se contempla en dos parámetros, primero un proceso administrativo en
donde la administración debe declarar lesivo un acto al interés público, y
segundo un procedimiento judicial con una acción de lesividad presentada en el
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.
Los
vacíos normativos en el Código Orgánico Administrativo con respecto a la
lesividad, expresamente el artículo 116, sobre la caducidad de la potestad
revocatoria, puede violentar el derecho a la seguridad jurídica que tienen los
administrados.
En
la legislación comparada, la institución jurídica de la lesividad se concluye
que, en Colombia tiene escaso desarrollo normativo, en Ecuador el proceso tiene
positivos avances, pero con ciertos vacíos e interrogantes legales, y en España
es en donde se desarrolla efectivamente a profundidad esta institución, con un
aspecto importante de suspensión del mientras se desarrolla su revocación,
siempre que el acto cuando cause perjuicios de imposible o difícil reparación.
En
el caso de Julian Assange se evidencia la brecha que
existe entre las dos instancias de la lesividad, porque la declaratoria de
lesividad puede surtir efectos jurídicos, y tranquilamente en posterioridad se
puede acudir a la fase judicial, cuando la normativa específicamente menciona
las dos fases para poder concluir con la revocatoria del acto.
Se
considera necesario que en la normativa vigente se debería incorporar los
supuestos en los que se pueda suspender los efectos de un acto que ha sido
declarado lesivo en sede administrativa, mientras se concluya con la etapa
judicial de acción de lesividad.
Se
considera necesario que se regule expresamente el procedimiento de lesividad en
el país, con relación al proceso en sede administrativa al acto declaratorio de
lesividad, y el proceso de aquellos efectos inmediatos cuando un acto se
declarará lesivo en sede judicial, porque esta institución jurídica no cuenta
con un desarrollo normativo en su totalidad.
FINANCIAMIENTO
No monetario.
AGRADECIMIENTO
A la Universidad Regional Autónoma
de los Andes; por motivar el desarrollo de la Investigación.
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