En cuanto al objetivo se tiene en analizar la afectación en procesos disciplinarios por la deficiente tipificación de infracciones administrativas a docentes universitarios. Por su alcance es de tipo descriptivo, apoyada en un análisis documental. Los procesos disciplinarios establecidos en el Estatuto de la UTMACH son ejercidos en apego al derecho administrativo sancionador. No obstante, los mismos deben ser revisados de manera sucinta por el Consejo de Educación Superior toda vez que se pueda evidenciar una correcta aplicación del régimen disciplinario. Cada institución posee la potestad administrativa para imponer sanciones correctivas y disciplinarias, sin embargo, estas deben estar sujetas a los principios de legalidad, proporcionalidad, y respondiendo a hechos facticos debidamente probados y motivados. Es decir, quien haya incurrido en una falta leve, grave o muy grave tiene derecho a que la misma sea tramitada mediante un sistema sancionador que se adecúe a los preceptos constitucionales.

Descriptores: Derecho administrativo; administración pública; tribunal administrativo. (Tesauro UNESCO).

ABSTRACT

The objective is to analyze the impact on disciplinary processes due to the deficient classification of administrative infractions of university professors. The scope of the study is descriptive, supported by a documentary analysis. The disciplinary processes established in the UTMACH Statute are carried out in accordance with administrative sanctioning law. However, they should be reviewed succinctly by the Council of Higher Education whenever a correct application of the disciplinary regime can be evidenced. Each institution has the administrative power to impose corrective and disciplinary sanctions, however, these must be subject to the principles of legality, proportionality, and responding to factual facts duly proven and motivated. That is to say, whoever has incurred in a minor, serious or very serious offense has the right to have it processed through a sanctioning system that complies with constitutional precepts.

Descriptors: Administrative law; public administration; administrative tribunals. (UNESCO Thesaurus).

INTRODUCCIÓN

La administración pública constituye un conjunto de espacios dentro del sector público que permiten gestionar los diferentes órganos e instituciones del Estado. Existe pluralidad de definiciones entorno a la administración pública (Torres-Alonso, 2020 en Guerrero, 2019). Bajo los diferentes criterios, la idea central de administración pública se constituye en un servicio a la ciudadanía, enfocado en un grado de bienestar general que prima sobre el particular. Debido a lo expuesto, el accionar de los servidores públicos debe estar enfocado en cumplir a carta cabal y conforme a derecho con esa confianza (fe pública) otorgada por el propio Estado en sus diferentes preceptos normativos.

La Constitución de la República del Ecuador, al tenor de su artículo 233, inciso primero afirma que “ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, siendo responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos”. Por consiguiente; la presencia de un derecho administrativo sancionador es fundamental para regular el desarrollo de la actividad pública conforme a lo tipificado en el ordenamiento jurídico. Por ende, es prioritario que, en el caso de emitir una sanción, la misma esté incursa en una conducta tipificada (Haro-Salas & Villacrés-Salas, 2021).

Siguiendo este criterio, Rivero & Granda (2017), afirman que el derecho sancionador obedece a “varias razones de orden práctico, vinculadas al cumplimiento de las normas, para lograr la efectividad de los mandatos jurídicos, es preciso vigilar y prevenir las infracciones administrativas, pero también reaccionar cuando se producen de forma que no resulten impunes” (p. 227). En efecto, el principio de tipicidad, alude a la precisión que debe caracterizar al supuesto de hecho y a la sanción de una infracción. A decir de Chamorro-González, (2017) la tipicidad viene siendo “la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa” (p. 279). Este principio guarda relación con el de legalidad, que radica en el aforismo latino nulla pena sine lege, que significa no hay sanción sin una ley previa.

Adentrados en la problemática de esta investigación resulta meritorio señalar que, en sesión extraordinaria de Consejo Universitario, en segunda discusión, se aprobaron las reformas al Estatuto de la UTMACH, mediante resolución Nro. 042/2019 de 24 de enero de 2019. Estas reformas no aluden al título VIII referente al régimen disciplinario y las sanciones al personal académico, en donde en líneas generales se ha evidenciado una carente tipificación de las infracciones administrativas a docentes.

Lo expuesto ha ocasionado que no se puedan establecer sanciones administrativas frente a conductas que no están claramente tipificadas o que son subjetivas. Por lo expuesto, en la línea del derecho administrativo sancionador se investiga sobre los alcances de las sanciones constantes en los artículos: 104, 105, 106, 107, 108 del estatuto para así emitir un análisis crítico jurídico con adecuación de estos, al principio de tipicidad.

Bajo este contexto el problema planteado en esta investigación cuestiona ¿de qué forma la deficiente tipificación de las infracciones administrativas en el Estatuto de la UTMACH afecta la apertura de procedimientos administrativos disciplinarios a docentes? Resulta necesario considerar que previo al inicio de un procedimiento administrativo sancionador, se debe velar por el cumplimiento de un debido proceso y el acatamiento a lo tipificado en la norma, en el caso de la UTMACH en su Estatuto.

Partiendo del fundamento de que las administraciones públicas están investidas del poder para el ejercicio de las potestades y facultades otorgadas, las mismas deben direccionarse a la satisfacción del interés colectivo. De allí que todo acto que no se adecúe a esta premisa contraviene su verdadero espíritu. En este mismo sentido, el estado ecuatoriano reconoce el principio de tipicidad en el artículo 29 del Código Orgánico Administrativo señalando que: “son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley. A cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa. Las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, tampoco de interpretación extensiva”.

Al existir falencias se trastoca el derecho de las personas en la apertura de procesos disciplinarios contra docentes que presumiblemente hayan incurrido en alguna infracción administrativa. Es por esta razón que la no tipificación expresa en el Estatuto, significa que no se está garantizando ni respetando el debido proceso, por lo que es menester la mejora oportuna en relación con un debido proceso.

En cuanto al objetivo se tiene en analizar la afectación en procesos disciplinarios por la deficiente tipificación de infracciones administrativas a docentes universitarios

METODO

Por su alcance es de tipo descriptivo, apoyada en un análisis documental:

ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS

Principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad

Los principios señalados forman parte de las garantías constitucionales de los derechos fundamentales. En primer lugar, la legalidad representa la adecuación de los actos de la autoridad a un conjunto de normas jurídicas que deben expresarse dentro del ordenamiento vigente. (Galarza, 2016, p. 15). En efecto, este principio nace como un mecanismo que permite contralar la actividad administrativa evitando la arbitrariedad.

La legalidad asegura una correcta y estricta aplicación de la normativa legal garantizando el estricto acatamiento de la ley, restringiendo la ilegalidad y proyectando seguridad jurídica sin temor a que las actuaciones de los administrados traigan como resultado posibles sanciones ante la ejecución de actos que no se encuentren tipificados con anterioridad.

Al ser considerados servidores públicos todas aquellas personas que prestan servicios o ejercen cargos dentro del sector público, las mismas están sujetas a un régimen disciplinario. Basados en este mismo principio, la Ley Orgánica de Educación Superior (2018) señala que: “la autonomía responsable que ejercen las instituciones de educación superior, consiste en [...] la libertad para gestionar sus procesos internos [...]” (art. 18, literal e). Muestra de ello se evidencia la potestad para expedir reglamentos, instructivos, estatutos aplicables dentro de la institución. Es el caso del estatuto aprobado mediante resolución 042/2019 y su reforma 257/2019 que son objeto de estudio dentro de esta investigación.

En cuanto al principio de tipicidad la norma competente hace mención que “son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley” (Código Orgánico Administrativo, art. 29). No se puede dejar de lado que este concepto se encuentra fuertemente vinculado al de legalidad ya que para la aplicación de infracciones y sanciones debe previamente describirse la conducta del presunto transgresor. Ligados a este precepto, la norma suprema declara que “nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza” (Constitución, 2008, art. 76, núm. 3). No se aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley, por tanto, únicamente es posible juzgar a una persona ante juez o autoridad competente observando el trámite propio para cada procedimiento.

No basta con solo enunciar los principios normativos, es preciso realizar un análisis claro y articulado de los fundamentos facticos y de los derechos que asisten al presunto infractor. De esta manera se llegará a determinar cómo y de qué forma se puede vincular los hechos con las normas para cada caso en concreto.

La tipicidad como principio rector dentro del derecho administrativo sancionador “postula la necesidad de que las conductas punibles estén expresamente previstas en una norma previa a la ocurrencia de la infracción y a su vez prevé también la sanción aplicable”. (Veloso-Giribaldi, 2019, p. 70). Sus exigencias son una ley previa, que la misma sea anterior a la infracción y que tenga precisión razonable entorno a la conducta punible.

Otro de los principios importantes a considerar en un proceso sancionatorio es la proporcionalidad cuyo concepto “combina elementos de la justicia del caso concreto y mide el impacto que sobre los ciudadanos tiene la intervención estatal” (Sarmiento Ramírez-Escudero, 2017, p. 87). Se caracteriza por no tener un carácter formal ni procedimental, pero constituye un parámetro de legalidad y justicia material. La proporcionalidad constituye un límite a la potestad sancionadora, su aplicación demanda la adecuación de los fines perseguidos a los medios empleados. Su propósito es regular las sanciones de manera flexible, otorgando un margen de gradación de acuerdo con el novel de gravedad de los efectos. Esto asegura “que la sanción no extralimite la responsabilidad del hecho, toda vez que debe existir lógica y coherencia entre el hecho incriminado y probado de la infracción cometida y su sanción”. (Galarza, 2016, p. 25).

Análisis de la tipificación de las infracciones administrativas en base al Estatuto de la UTMACH

En el Estatuto aprobado mediante Resolución 042/2019 y reformado con Resolución 257/2019 se hace referencia al régimen disciplinario y sancionatorio estableciendo que la disciplina permite la convivencia universitaria entre “autoridades, personal académico, estudiantes, servidoras, servidores, trabajadoras y trabajadores” (Estatuto UMACH, 2019, art. 103).

La primera sanción que consiste en amonestación escrita viene establecida dentro de las faltas leves y es aplicada al personal académico que presente impuntualidad reiterada e injustificada en el desempeño de sus actividades. Retraso en la presentación de syllabus, reportes de asistencia, notas e informes en trabajos de titulación, no socializar actividades ni calificaciones, falta de respeto y cortesía hacia los estudiantes, incumplimiento de actividades académicas y reglamentarias. (Estatuto UTMACH, 2019, art. 105).

La suspensión de actividades ante la comisión de faltas graves es hasta de treinta días sin percibir remuneración. Entre ellos está la divulgación no autorizada de asuntos confidenciales relativos a la universidad, no sufragar, atentar a los derechos y deberes de estudiantes, empleados y obreros de la institución. Actos de violencia verbal, alterar la armonía, destruir bienes públicos o privados, afectar la transparencia de los procesos electorales universitarios. (Estatuto UTMACH, 2019, art. 105).

Las faltas muy graves están sujetas s suspensión de actividades por hasta noventa días, las mismas se configuran cuando el personal académico asiste a realizar sus actividades bajo evidente influencia del consumo de sustancias alcohólicas o estupefacientes. Recibir beneficios económicos de terceros, ocupar arbitrariamente las instalaciones dificultando las actividades universitarias o cometer fraude y deshonestidad académica. (Estatuto UTMACH, 2019, art. 105).

La separación definitiva de la institución es la más grave de las sanciones que se aplica dentro del régimen disciplinario y esto sucede a causa de solicitar o entregar gratificaciones no debidas, cometer actos de violencia física contra las autoridades, acciones u omisiones en casos de violencia de género, sexual o psicológica. El acoso o la discriminación ejercida de manera directa o indirecta y los casos de corrupción impiden que el servidor académico continúe desempeñando sus actividades en la universidad.

En la sustanciación y tramitación de tareas disciplinarias, sea que se inicien de oficio o a petición de parte, se garantiza velar por el derecho a la defensa y el debido proceso de las personas investigadas. El órgano competente para “conocer sustanciar y sancionar las faltas que comentan los profesores investigadores y estudiantes, que no involucre la sanción de separación definitiva de la institución” vienen siendo los miembros del Consejo Directivo de cada facultad. (Estatuto UTMACH, 2019, art. 114).

Posterior a que el Consejo Directivo instaure los procesos disciplinarios tienen un plazo de cincuenta días para para sustanciar el mismo. La norma prevé que durante el desarrollo del proceso se cuente con la participación de una autoridad académica y un representante para profesores y otro para estudiantes. El rol del secretario abogado de cada facultad brindar asesoraría, llevar el expediente y la elaboración del proyecto final.

El informe final se dará a conocer a los comisionados dentro del plazo máximo de sesenta días desde que se llevó a efecto la instauración del proceso disciplinario. Con este informe final los miembros del Consejo Directivo emitirán sus resoluciones imponiendo sanciones o ratificando la inocencia de los investigados. (Estatuto UTMACH, 2019, art. 114).

En el caso de que se investigue asuntos relacionados a violencia de género, psicológica o sexual, así como situaciones de acoso o discriminación, el estatuto dispone que se integre una comisión especializada que tenga el perfil profesional adecuado a la temática que serán los responsables de llevar a efectos los expedientes y elaborar los informes, activando el protocolo de prevención y actuación para cada caso en particular.

Una vez que el investigado ha recibido la notificación puede apelar o recurrir de la misma en el término máximo de tres días cuando la sanciones han sido tramitadas como casos graves y muy graves y se presentará ante Consejo Universitario. Cualquier recurso planteado no suspende la ejecución de la medida.

En el Estatuto analizado, se dispone que “los servidores administrativos y trabajadores universitarios están sujetos a lo que dispone la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP) y su Reglamento” (Estatuto UTMACH, 2019, art. 120). Para esto es preciso que se lleve a cabo el respectivo sumario administrativo que está regulado en Reglamento Interno del Talento Humano de la UTMACH. Por lo que se colige que el proceso analizado aplica para estudiantes y docentes de manera particular.

Cada una de las interrogantes planteadas en el marco de la investigación lleva a reafirmar la necesidad de una reforma urgente en el Estatuto de UTMACH puesto que los artículos analizados resultan bastante abstractos y generales al momento de su aplicación. Es meritorio que el personal docente y administrativo que se encuentra sujeto conozca de manera clara los procedimientos y causas que implica el régimen disciplinario.

La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES, reformada a 2018) encargada de regular a los diferentes organismos que integran este sistema establece las sanciones que deben aplicarse en el supuesto de contravenir las disposiciones normativas de la Constitución y la ley. La norma señalada establece los deberes y derechos de los y las estudiantes, así como de los y las docentes, así como la responsabilidad y rol de la administración. Pese a que el estatuto de la UTMACH establece el listado de faltas en las que puede recurrir el servidor universitario, no se determina expresamente la estructura dogmática de la falta administrativa que la configure como conducta típica, antijurídica y culpable. Más aún, al tratarse de un listado no taxativo con contenido mínimo, este puede ser ajustado al mandato constitucional y a las normas infra constitucionales.

En virtud de las garantías del debido proceso recogidas en el artículo 76 de la norma constitucional es meritorio referir a la debida proporcionalidad entre sanciones e infracciones administrativas a fin de garantizar los derechos del administrado como la parte débil de esta relación. De esta manera resulta posible no hacer uso excesivo de las categorías antijurídicas y culpables del investigado.

Se notifica en legal y debida forma al investigado el inicio del trámite y se manifiesta en la resolución que “se han realizado las diligencias correspondientes en aras a poder determinar la materialidad de los hechos denunciados y la responsabilidad de este”. (Resolución UTMACH 115/2019, p. 5). Las supuestas diligencias aducen a la comparecencia de las partes a rendir la versión de los hechos.

En cuanto a la valoración de la prueba se puede observar falencias que llevas a cuestionar como una comisión tiene la potestad de valorar pruebas y peor aún de tomar versiones sin la presencia de un abogado defensor que asista a las partes procesales. No se puede ser juez y parte en la tramitación de las causas administrativas, tomemos en consideración que se está poniendo en tela de duda la veracidad de los hechos que pueden llevar incluso a la pérdida del empleo o la desvinculación de la entidad educativa.

En la resolución analizada se habla de la existencia de elementos de convicción, mismos que son valorados por profesionales que no ejercen la rama del derecho y por consecuencia desconocen las reglas básicas del debido proceso. Por otra parte, cuando se habla de sancionar actos inherentes a acoso, discriminación, violencia de género, psicológica o sexual, en efecto el Estatuto dispone que se integre una comisión especializada con profesional expertos en la temática, no obstante, estos temas por su naturaleza misma, corresponden a la justicia penal.

La obligación del Estado por medio de su institucionalidad garantizar la tutela efectiva de derechos, así como la seguridad jurídica y el debido proceso, de modo que, es preciso que se respete los derechos de las partes en condiciones de igualdad e imparcialidad permitiendo que se establezca de manera clara las infracciones y se tipifique las mismas y al momento de sustanciar se haga también de forma precisa.

Otro de los casos analizados es la Resolución UTMACH 361/2018 en la que se sanciona al docente en razón de la versión libre y sin juramento rendida por las partes intervinientes. Las versiones rendidas constituyeron prueba plena para sancionar al docente con treinta días sin el goce de su remuneración.

Estas anotaciones llevan a considerar que existen casos leves, graves y muy graves que deben ser tratados en debida forma, por ejemplo, en la Resolución UTMACH 391/2020 se resolvió la separación definitiva del Docente de la institución argumentando que este había recibido especies monetarias por parte de los estudiantes para aprobar las materias impartidas. Independientemente de la veracidad de los hechos, no se puede reglar derechos fundamentales por medio de un Estatuto.

CONCLUSIONES

La Ley Orgánica de Educación superior otorga a las universidades la potestad de establecer sanciones y aplicarlas cuando los responsables de cumplir deberes y obligaciones han incurrido en faltas a la norma y a las exigencias prescritas. Las sanciones para estudiantes y personal docente están estipuladas en el Estatuto de la UTMACH mientras que la LOSEP se convierte en norma supletoria para sustanciar procesos disciplinarios en contra del personal académico, mismos que se llevan a cabo a través de sumarios administrativos.

Los procesos disciplinarios establecidos en el Estatuto de la UTMACH son ejercidos en apego al derecho administrativo sancionador. No obstante, los mismos deben ser revisados de manera sucinta por el Consejo de Educación Superior toda vez que se pueda evidenciar una correcta aplicación del régimen disciplinario, precautelando el respeto al debido proceso, la proporcionalidad y la tipificación de infracciones en contra de las personas investigadas, sean estos docentes o estudiantes a fin de dar un respecto y protección adecuada a sus derechos.

Cada institución posee la potestad administrativa para imponer sanciones correctivas y disciplinarias, sin embargo, estas deben estar sujetas a los principios de legalidad, proporcionalidad, y respondiendo a hechos facticos debidamente probados y motivados. Es decir, quien haya incurrido en una falta leve, grave o muy grave tiene derecho a que la misma sea tramitada mediante un sistema sancionador que se adecúe a los preceptos constitucionales.

FINANCIAMIENTO

No monetario.

AGRADECIMIENTO

A la Universidad Regional Autónoma de los Andes; por motivar el desarrollo de la Investigación.

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